因此，作为理念的国家宪法的指导思想是抽象和笼统的，原则次之，规则是理念与原则的具体化，更具操作性。

[③] 是否还有第四种可能——既不交有关的专门委员会审议，也不提请常务委员会全体会议审议？即委员长会议对议案有没有直接的否决权？从法律的字面上看，应当没有，如果法律只规定委员长会议决定交由有关的专门委员会审议，或者只规定委员长会议决定提请常务委员会全体会议审议，这种决定权应包含决定交或决定不交，决定提请或决定不提请，但法律规定的是决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议，这种决定权就应理解为决定先交给专门委员会审议，提出报告，再提请常务委员会会议审议，还是直接提请常务委员会全体会议审议。根据宪法第67条第（十）项的规定，全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选，但宪法和法律都没有规定常委会在行使这一权力时，由委员长会议先把关，然后决定有关提名是否提交常委会。

这涉及同一部法律中众多条文之间的效力问题，笔者认为专门条款应优于一般条款，或者说同一部法律中的原则性条款其效力高于规则性条款。《全国人大组织法》第26、35条还规定了代表资格审查委员会和各专门委员会人员的产生程序，其中委员长会议的提名权值得商榷。第89条规定国务院的第（十八）项职权是全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。  五、有关专门委员会成员的提名权 《全国人大组织法》除第25条原则规定了委员长会议的职权、并在第32条（提案权）、第33条（质询权）中细化了第25条关于委员长会议对议案和质询案的提交权外，第26条和第35条还涉及委员长会议的提名权。[⑨] 周伟著：《各国立法机关委员会制度比较研究》，山东人民出版社2005年版，第214-215页。

【2】这显然是比照宪法第61条的规定（全国人大常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人大代表提议，可以临时召集人大会议）而推论出的。处理常务委员会其他重要日常工作并非死条款，完全不能启动，但也不应频繁启动，其启动应当特别慎重，需要有细致的权力规范。在宪法体系中，法的最高性一般分为宪法优位与法律优位两种形式。

法治是历史的概念，时代的变迁不断赋予法治以新的内涵。建国后，法治的提法可追溯到20世纪70年代末，1978年开始学术界提出法治概念。过去学术界过分强调作为国家机关意义上的国家，而忽略了作为共同体意义上的国家，在无意识中淡化了法治发展中国家的意义，导致法治国家精神的分裂。[6] 田纪云：《关于中华人民共和国宪法修正案（草案）的说明》，《人民日报》，1999年3月10日。

法治国即依照法律治理国家。如今，依宪治国、依宪执政成为执政党执政方式的时候，我们可以从十五大报告中寻找其思想的来源。

1996年2月8日，王家福教授为中央政治局主讲了关于依法治国，建设社会主义法治国家的理论和实践问题的讲座。三是与地方相对意义上的国家，有时与地方相对应，在与地方有关的领域使用，这时其涵义主要是指中央。各国见英国因立宪而得自由平等，都纷纷仿效英国立宪，这也是法治国所以盛行的原因。[12] 郑永年：《全球化与中国国家转型》，郁建兴等译，杭州：浙江人民出版社，2009年，第200页。

82年宪法的修改过程中法治是重要的价值取向，体现了法治的基本要求。宪法优位要求一切国家行为不得与宪法相抵触，国家的立法行为、行政行为与司法行为都受宪法的约束，不得侵犯宪法规则。当时修宪的逻辑是，党的十五大政治报告正式提出建设法治国家的目标，作为国家根本法因遵循政治惯例，把党的重大的政治主张写在宪法上，以获得合法性。参见田纪云：《改革开放的伟大实践》，北京：新华出版社2009年版，第463、 467页。

（二）法治国家中的国家 通过对宪法文本中国家含义的分析，我们可以了解制宪者树立了何种国家观念，希望通过国家的宪法规范体现何种价值与效力。形式或制度意义上的人权保障是法治实质要素的人的尊严、自由与平等价值的制度化，是宪法本体价值的载体。

在分析国家含义和功能时，要结合宪法文本的具体内容进行判断，不能把国家的概念绝对化。笔者曾在一篇论文[16]中对社会主义宪政的正当性做了论证，重点强调了以下理由：宪政概念本身跟市场经济一样，本身并无姓资姓社问题，社会主义也可以实行社会主义宪政。

[5]法治国家概念似乎作为旧法学的遗产，在中国法学界长期被沉寂下来，合理的学术传统没有被延续，直到20世纪90年代后恢复使用。因此，法治国家规范内涵中包含法治社会，不宜从法治国家的体系中把法治社会剥离出来，否则国家与社会的完整性受到破坏，导致的结果是造成规范体系的混乱。在宪法和法律规定的范围内，一切国家权力受法律的约束。我们要维护宪法的根本法地位，不回避改革，不受到蛊惑，看清发展方向，找准发展目标，为了人民的长久幸福矢志不渝，为了国家的各项现代化，尤其是制度的现代化而勇往直前。法治国家的实质要素包括人的尊严、自由和平等。人权的宪法保障既包括宪法体系内的基本权利，同时也包括宪法上没有列举的权利与自由的保障。

在我国宪法文本中，法治国家是政治共同体依照法律治理国家生活的原则、规则与未来指向性的价值体系，其实质要素包括人的尊严、自由和平等，形式要素包括法律至上、人权保障与权力制约。此外，法治主义的形式要素还包括行政的合法性、基本权利的司法保护等不同领域。

德国学者克纳德认为，从一般意义上讲，宪法通过法治国家秩序，赋予国家及其功能以统一的标准与形式。[3] 在1941年，乐天编辑的《自修》杂志对法治国家概念是这样解释的：法治国家（legal state）有两种意义，第一，是指重商主义时代，对于经济界的无限活动，要求由国家的权力，干涉限制，同时，并要求国家的职分，限于法规的制定与法律秩序的维持，然十九世纪以来，由于自由放任主义的发展，此种法治国家的要求，已失势。

第二，国家的法律不特要拘束个人的国民，同时也要拘束政府的统治者，统治者如有违法行为致使个人的权益受侵害时，被害者的人民可以提起诉讼，要求公平之裁判。1978年党的十一界三中全会虽然没有直接提出法治概念，但有法可依，有法必依，执法必严，违法必究的十六个字清楚地表达了法治的意思。

[13] [德]克纳德：《德国宪法原论》，韩国首尔：韩国博英社，2001年，第123页。二是依法治国是一种治国理政的根本的行为准则，即国家不应依照少数领导者个人的看法、智慧、注意力来治理，而必须依照符合事物规律、时代精神、人民利益、社会理想的法律来治理，不能权大于法，不能长官意志决定一切。后者则体现为国民全体或其选出的代表的意见，法律非经公意不得随意改废，此种法律在立宪国家推行，人人所公奉之法即其所公定之法，无贵无贱莫不受制于法律之下，有权利有义务亦皆以法律为界限而不能溢取或幸免，依法为治，故法即治，治即法，是之谓法治国，即大家共同遵守的法律是大家共同制定的法律，人人都有权利也有义务，但都以法律为界限，不可逾越。第二是指作为最高国家权力的所有者的国家，在权力的行使上，不能不依据法律为准则的政治主张，这只是要限制国家权力行使的方法，与第一种要对国家权力及其范围作实质的限制者不同。

对此，毛泽东发表《评战犯求和》，对蒋介石的法权要求进行逐条批驳。[14]国家与社会的关系实际上决定了宪法对政治国家与社会生活的统一调整的必要性与客观依据。

人权和自由是法治理想最高最广的发展阶段，它们超出了纯法律的范畴，进入了政治、经济和哲学的领域[9]。1.从规范价值体系来说，文本中的法治国家是政治共同体依照法律治理国家生活的原则、规则与未来指向性的价值体系。

[2] 《世界趣闻：法治国家之精神》，《时兆月报》（第26卷），1931年8期。一个独立的司法机关是实现法治的先决条件。

[7] 田纪云：《改革开放的伟大实践》，北京：新华出版社，2009年，第451页。要走上法治道路，不靠编订法典，而要靠奉公守法。另外，建国后对宪政问题的理解上，有时消极地对待宪政的价值，也与蒋介石提出保全法统请求有关。③此外，他对法治的基本理解是：依法治国重在依法治权，依法治官，而不是治老百姓。

法治国家的形式要素包括法律至上、人权保障与权力制约。但是，政治逻辑转化为宪法逻辑时，也存在着宪法的法律性与科学性之间如何寻求合理平衡的问题。

有学者认为，从字面上，法治国家指国家范畴内的治国理政要通过法治实现。社会作为组织化的人类共同体，其本质是遵循着一种自律原则，靠社会成员的非强制性的规则来维持社会组织，体现了社会自治精神。

他对法律的来源及功能进行了阐释，认为法律有钦定和公定之分。社会主义是法治主义的，也是宪政主义的。